编者按:2018117日颁布的《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确指出:“办好学前教育、实现幼有所育,是党的十九大作出的重大决策部署,是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程,关系亿万儿童健康成长,关系社会和谐稳定,关系党和国家事业未来。”推进学前教育普及普惠安全优质发展,实质上就是要实现公平而有质量的发展。那么,什么是公平而有质量的学前教育?为什么要实现公平而有质量的学前教育?如何实现公平而有质量的学前教育?对此,国研网专访了国务院发展研究中心社会发展研究部调研员、研究员佘宇。

                                                                                                                 


    国研网:中共中央、国务院日前进一步明确了要推进学前教育普及普惠安全优质发展,实质上就是要实现公平而有质量的发展。那么您能否给我们讲一下什么是公平而有质量的学前教育?


佘宇:我们可以从如下几个方面来理解公平而有质量的学前教育:


(一)公平


相对于学前教育发展不平衡不充分而言,重点是解决普惠性学前教育资源总量不足问题。从已有举措(前两期学前教育三年行动计划)来看,主要包括通过以区县为单位制定幼儿园总体布局规划,合理确定公办园布局;通过政府购买服务、减免租金、对普惠性民办园给予补贴等措施,推动各地新建、改扩建公办园,利用中小学增设附属幼儿园,支持城镇街道和农村集体举办公办园,扶持普惠性民办园发展。下一步将重点加强脱贫攻坚地区、二孩政策新增人口集中地区和城乡接合部幼儿园建设。目标是到2020年,构建广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系,学前三年毛入园率将达到85%,普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右,解决入园难、入园贵、监管弱问题。


(二)质量


相对于幼儿身心健康、习惯养成、智力发展而言,重点是关注幼儿园保教质量的提升与科学保教方式的探索。20129月,教育部印发《3-6岁儿童学习与发展指南》,从健康、语言、社会、科学、艺术五个领域描述了幼儿学习与发展的特点与规律,提出了3-6岁各年龄段儿童学习与发展目标和相应的教育建议,为广大教师实施科学保育和教育提供了保障。20187月,教育部发布《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》,从幼儿园教学内容、教学方式、教育环境、师资要求及小学零起点教学等方面进行明确规定,坚决制止各种形式的“小学化”,为幼儿身心健康发展创造良好环境。


(三)基本原则


公平而有质量的学前教育,至少应包括如下几个基本原则:

    1.服务对象的普惠性。20127月印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》已将“基本普及学前一年教育”纳入基本公共教育服务的重点任务,提出要“构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。让普惠性学前教育服务覆盖到全体适龄幼儿,特别是留守儿童、流动人口子女等困难群体,消除身份差异,实现服务对象的“普惠”。


2.服务内容和标准的适宜性。认真落实《3-6岁儿童学习与发展指南》,坚持科学保教,以游戏为基本活动,严禁提前教授小学教育内容。同时,办园标准和设施设备配置必须“适宜”,不能盲目追求“高新尖”,提供超出“保基本”范畴、过高标准的服务,公办园和普惠性民办园尤其应当注意。


3.服务提供的可及性。着力扩大公办园和普惠性民办园的覆盖范围,调整布局结构,优化幼儿园布点,让适龄幼儿能够方便、就近入园。


4.服务价格的可承受性。建立学前教育成本合理分担机制,科学测算公办园和普惠性民办园的生均成本,综合考虑经济社会发展、物价正常增长等因素,适时地规范和调整幼儿园保教费标准,完善政府购买普惠性学前教育服务机制。

                                                        

                                                             

国研网:通过您如此详细的讲解,相信大家都对此都已经了解,那么您认为为什么要实现公平而有质量的学前教育?


佘宇:办好学前教育、实现幼有所育,是党的十九大作出的重大决策部署,是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程,关系亿万儿童健康成长,关系社会和谐稳定,关系党和国家事业未来。


(一)新时代教育发展的根本要求


党的十九大报告提出:“必须多谋民生之利,多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展……”其中,“幼有所育”“学有所教”既是人民在教育方面最关心最直接最现实的利益问题,也是教育领域改革发展成果更多更公平惠及全体人民的具体体现。努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育,学前教育作为国民教育体系重要组成部分,自然包括在内。


2018910日召开的全国教育大会上,习近平总书记就教育改革发展提出一系列新理念新思想新观点(即“九个坚持”)。其中,坚持以人民为中心发展教育,就是要努力解决教育发展不平衡不充分问题,扩大优质资源供给,办好人民满意的教育。这一价值追求同样适用于学前教育。


(二)跨越式发展奠定的坚实基础


20183月,十三届全国人大一次会议记者招待会上,教育部党组书记、部长陈宝生总结新时期我国学前教育发展的成就时说“我们现在举办着当今世界规模最大的学前教育,全国幼儿园25.5万多所,2017年学前三年在园幼儿4600万人,这相当于一个中等国家的人口数。我们国家学前教育普及水平和发展速度有了很大提高。2017年适龄儿童毛入园率达到79.6%,达到了中高收入国家的平均水平。我们实施了3期学前教育三年行动计划,重构了中国的学前教育体系。”


数据显示,截至2017年,全国幼儿园教职工达到419.29万人,与2010年的130.53万人相比,增幅高达221%。幼师“国培计划”自2011年开展以来,中央财政已投入29亿元,累计培训中西部地区农村幼儿园骨干教师100多万人次。


(三)面临的现实问题和历史性挑战


国际经验表明,学前三年毛入园率在80%以上的国家,财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为9.67%;毛入园率在60%-80%之间的国家,财政性教育经费支出学前教育经费占比平均为7.73%2017年,我国学前教育三年毛入园率已经达到79.6%,但财政性学前教育经费2016年占比仅为4.2%


经过连续实施两期三年行动计划,学前教育的普及程度总体上不断提高,但由于底子薄、欠账多,以及普惠性学前教育资源仍然不足,加之财政投入政策不完善、幼儿园收费定价不规范,“入园贵”“入园难”的问题仍然值得关注。


学前教育发展不平衡不充分问题的存在,既有经济社会发展方面的客观原因,也有城镇化进程加快的时代条件,还有人口结构变化的社会背景。当然,也有主观因素。


(四)重点和难点仍在农村


1.区域发展的不均衡。发展农村学前教育,是为了适应农村经济社会发展的需要,以及满足农民群众子女迫切的入园需求;但从某种意义上来说,农村自身建设得好不好、发展得好不好,也会影响农村学前教育的发展水平。那些农村学前教育发展较好的地区,往往也是城乡经济社会发展一体化较好的地区;而那些农村学前教育发展缓慢的地区,往往也是农村经济贫困、发展滞后的地区。总的来看,中西部农村特别是集中连片特困地区、少数民族地区、人口分散地区、留守幼儿集中地区学前教育发展相对较弱,入园率较低,留守幼儿等困难群体“入园难”还比较突出。


2.幼儿园运转困难问题。学前教育成本分担和运行保障机制尚不健全,农村幼儿园运转普遍困难。对于教办园,县级财政仅对其编制内人员予以保障,编制外人员的工资、社保等从保教费中列支;对于乡镇、村办园,又分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种情况,编制内人员由县、乡(镇)两级财政予以保障,乡镇、村级对此类幼儿园投入与否、投入多少完全取决于自身财力情况,不足部分也从保教费中列支;对于民办园,保教费是其主要(甚至唯一)收入来源。考虑到农村地区经济发展总体滞后,幼儿家长经济承受能力有限,幼儿园收费也较为低廉、且仅能维持日常运转(及人员费用或举办者利润),大多数幼儿园无力拿出更多资金用于改善园所条件、提高人员素质及待遇等方面,可持续发展更无从谈起。大多数农村幼儿园的教职工(编制内的除外)工资和日常运行主要依靠保教费收费;而且,随着办园成本不断上升,收支不平衡也已成为影响农村幼儿园“办园难”(或运转困难)的重要因素,更是带来克扣幼儿伙食费、降低教职工工资等问题。


3.农村幼儿教师数量不足,专业素质亟待提高。近年来,乡村幼儿教师的增幅虽然略高于县镇和城市,但无论是新增数还是总数,乡村与镇区、城区相比均有较大差距。具体来看,2011-2016年,城区幼儿园专任教师从66.07万人增至104.86万人,增加38.79万人,增幅58.71%;镇区从45.32万人增至81.30万人,增加35.98万人,增幅79.40%;而乡村从20.17万人增至37.05万人,增加16.88万人,增幅83.69%考虑到在园幼儿的实际规模,乡村幼儿教师数量不足的问题更加突出。从在园幼儿与幼儿教师的比例来看,以2016年为例,乡村幼儿园的这一比例为30:1,远高于镇区(21:1)和城区(15:1);即便是从在园幼儿与教职工的比例来看,乡村(18:1)也高于镇区(13:1)和城区(8:1)。学历情况是反映幼儿教师专业素质的重要指标。以2016年为例,乡村幼儿园专任教师高中学历比例较高(33.06%),远高于镇区(22.97%)和城区(16.23%);而乡村幼儿园专任教师专科学历比例(51.18%)和本科学历比例(11.24%)则普遍低于镇区(56.90%17.87%)和城区(58.47%24.07%)。


    此外,学前教育低水平发展也是当前存在的突出问题。农村幼儿园违背幼儿成长规律的“小学化”问题较为严重,主要表现在教学内容小学化、教学形式小学化和教学管理小学化三个方面。作为承担农村地区学前教育的重要力量,农村民办园大多数为缺乏资质的“小作坊式”,管理不规范、幼儿教师“无证上岗”等现象突出,园舍与设施、食品卫生与疾病预防、幼儿交通等方面存在诸多隐患,安全事故频发。这些都直接或间接影响到农村学前教育的保教质量。

                                                              

                                                                        

    国研网:对于如何实现公平而有质量的学前教育,您有怎样的思路与建议?


佘宇:实现公平而有质量的学前教育,我认为应从如下几个方面来进行分析:


(一)明确清晰的政府责任


理顺管理体制和办园体制,加强省市两级统筹、落实县级主体责任、充分发挥乡镇作用。建立各级政府共同分担、省级为主的学前教育经费保障体制,着重提高中央和省级政府的责任,特别是在财政投入和支出方面的责任。进一步明确并加大区县政府对学前教育事业的管理职责,建立以区县为主的学前教育管理体制,同时优化街道、乡镇的职责。


(二)精准有力的财政投入


进一步明确学前教育经费投入及增长机制、学前教育经费在同级财政性教育经费中的比例等,务求具体化、可操作,实现学前教育“五有”即“预算有科目”“新增有倾斜”“生均有标准”“优惠有政策”“资助有制度”,努力做到“四保”即保工资、保安全、保运转、保发展科学测算公办园和普惠性民办园的生均成本,综合考虑经济社会发展、物价正常增长等因素,适时规范和调整幼儿园保教费标准,完善政府购买普惠性学前教育服务机制。重点支持中西部地区发展学前教育,财政投入进一步向农村地区倾斜,着力解决连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区普惠性学前教育资源短缺问题。


(三)持续有效的资源扩容


“名副其实”增加普惠性学前教育资源供给。充分考虑人口政策调整和城镇化进程的需要,加大教育用地投入和幼儿园规划建设,从空间布局和资源配置两方面入手,盘活存量、用好增量。加快新改扩建一批公办园,继续增加公办园学位供给,提高公办园占比;整合并有效利用社区层面各种资源(包括国有企事业单位等其他公共资源、集体资源力量),努力减少企事业单位办园和集体办园的流失,将其纳入教育部门统一建设和管理,在资金投入上与教育部门办园同等待遇;加强对普惠性民办园的认定、支持与监督,采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、减免税费、免费提供场地、派驻公办教师、名园输出管理、享受公用事业减免费用等优惠政策的方式,鼓励和引导民办园提供普惠性学前教育服务。严格落实城镇小区配建幼儿园政策,按照预期规划总人口和就近入园、方便入园需要,妥善解决土地指标、城市规划之间的矛盾,制定幼儿园建设的专业规划(包括设置规模、用地和建设规模等),通过实实在在的优惠政策引导社会力量按照规范要求举办普惠性幼儿园。


(四)科学动态的评估监测


建立完善幼儿园质量评估体系,完善动态监管机制,规范办园行为,加强业务指导。坚持科学保教,以游戏为基本活动,坚定不移遏制“小学化”倾向。继续探索推进幼儿园管办评分离,强化教育督导,委托社会组织开展教育评估监测。


(五)质量并举的队伍建设


加强师德师风建设,依法落实幼儿教师待遇,财政投入更多向幼儿教师倾斜。完善幼儿教师工资待遇保障机制,切实解决公办园非在编教师、农村集体园教师、民办园教师工资待遇偏低的问题健全公办园教职工编制核定和补充制度,补足配齐专任教师编制,完善幼儿教师培养培训机制,支持各地师范学校建设,拓展高师、师专和幼师的能力培养,对幼儿教师等保教人员提供差异化、更加贴近工作实际需要的在职培训,不断提高幼儿教师的专业素质和实践能力

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